Czy musi być tak drogo? Prezes UOKiK zareagował na skargi i wziął pod lupę ceny paliw

Badanie wykazało, że wzrost cen paliw w Polsce, podobnie jak w innych krajach europejskich, ma fundamenty rynkowe – brak jest podstaw do stwierdzenia, iż może on wynikać z niedozwolonych praktyk przedsiębiorców.

Inwazja Rosji na Ukrainę i sankcje nałożone na agresora przez państwa europejskie wpłynęły na notowania surowców i spowodowały perturbacje na rynku. Obecna, wyjątkowa sytuacja, wpływa bezpośrednio na rynki energetyczne i powoduje, że ceny surowców energetycznych znacząco wzrosły. Prezes UOKiK podjął działania, aby wyjaśnić, jakie są przyczyny tak dużego wzrostu cen - czy oprócz uwarunkowań rynkowych mogły mieć na to wpływ również potencjalne zachowania antykonkurencyjne.

Z analiz Prezesa UOKiK wynika, że wzrost cen paliw, który miał miejsce w ostatnich miesiącach w Polsce, wynika z obiektywnych czynników rynkowych. Najważniejsze z nich to:

- spadek mocy przerobowych rafinerii działających w Europie. Jest on spowodowany m.in. zamknięciem części z nich w ostatnich latach z powodu ograniczonych perspektyw branży (przewidywany spadek zużycia benzyny związany z przejściem na samochody elektryczne) oraz problemów krótkoterminowych (znaczny spadek popytu na paliwa w pierwszym okresie pandemii);
- wzrost cen ropy naftowej oraz kursu dolara amerykańskiego (w relacji do PLN), w którym jest ona wyceniana;
- znaczne ograniczenie eksportu paliw przez Chiny w 2022 r.;
- sankcje nałożone na Rosję, która jest znaczącym eksporterem zarówno ropy naftowej, jak i gotowych paliw, w tym benzyn.

Jak wykazała analiza UOKiK, z problemem wysokich cen paliw spowodowanych sytuacją globalną i czynnikami rynkowymi zmaga się nie tylko Polska, ale także inne państwa europejskie. Dotyczy to nie tylko cen ropy, ale także produktów ropopochodnych, czyli benzyny i oleju napędowego (patrz wykres poniżej).

Dynamika zmian średnich cen hurtowych benzyny i oleju napędowego w Polsce oraz notowań powyższych paliw na rynku europejskim okresie styczeń-maj 2022 r. (100 = poziom cen w dniu 24.02.2022)

Źródło: Obliczenia własne UOKiK

Zarówno wzrost cen paliw, jak i pogłębiająca się różnica pomiędzy notowaniami ropy i produktów ropopochodnych w I półroczu 2022 r. były zjawiskiem globalnym. Widoczna na wykresie zbieżność pomiędzy dynamiką zmian cen hurtowych paliw w Polsce i notowaniami paliw w Europie - mająca bezpośrednie przełożenie na ceny detaliczne na stacjach benzynowych - świadczy o decydującym wpływie czynników zewnętrznych w procesie kształtowania się cen na rynku krajowym.

Działania Prezesa UOKiK

Zewnętrzne przyczyny wzrostu cen paliw potwierdziła analiza UOKiK. Prezes Urzędu wystąpił do PKN Orlen oraz Grupy Lotos o informacje dotyczące ich polityki sprzedażowej w okresie od stycznia 2021 r. Następnie przenalizowaliśmy sposób kalkulowania cen hurtowych i detalicznych paliw przez przedsiębiorców, w tym czynniki brane pod uwagę przy ustalaniu ceny sprzedaży, jej składników wraz z określeniem udziałów w cenie końcowej oraz formuł cenowych stosowanych przez spółki. Ponadto zbadane zostały informacje dotyczące sposobu kalkulowania tzw. modelowych marż rafineryjnych. Wyniki tej analizy wskazują, że zmiana wysokości cen wynika ze wskazanej wcześniej sytuacji na światowych rynkach paliwowych.

Podobnie jest ze wzrostem modelowych marż rafineryjnych. Należy przede wszystkim podkreślić, że nie odzwierciedlają one w pełni faktycznego zysku osiąganego przez rafinerie. Są to silnie uproszczone wskaźniki służące do oszacowania rentowności przerobu ropy naftowej. W skrócie oznaczają różnice między ceną ropy i paliw na rynku międzynarodowym.

- Nasza analiza wykazała, że ceny paliw w Polsce są ściśle powiązane z europejskim rynkiem i sytuacją makroekonomiczną. Będziemy kontynuować obserwację rynku i gruntownie przeanalizujemy każdy sygnał wskazujący na możliwość występowania praktyk ograniczających konkurencję na tym rynku. Jako urząd antymonopolowy nie mamy jednak bezpośredniego wpływu na poziom cen stosowanych przez przedsiębiorców – mówi Prezes UOKiK Tomasz Chróstny.

Ceny produktów w gospodarce wolnorynkowej są kształtowane w ramach swobody prowadzenia działalności gospodarczej bezpośrednio przez przedsiębiorców. Interwencja Prezesa UOKiK może mieć miejsce jedynie w ściśle określonych przypadkach, np. jeśli są one wynikiem nadużywania pozycji dominującej przez największych graczy na danym rynku lub niedozwolonego prawem porozumienia przedsiębiorców, np. podziału rynku czy zmowy cenowej. W takich sytuacjach organ w dalszym ciągu nie ustala poziomu cen, a oddziaływać na nie może jedynie pośrednio, czyli poprzez wyeliminowanie niedozwolonych prawem praktyk i zwiększenie konkurencyjności na danym rynku.

Co więcej, nawet pobieranie wysokich cen przez podmiot dominujący nie jest zakazane w świetle ustawodawstwa antymonopolowego. Potwierdza to wyrok sądu w sprawie decyzji z 2000 r. Prezes UOKiK uznał wówczas, że PKN Orlen ustalał ceny sprzedaży benzyn i olejów napędowych w sposób, który umożliwia mu osiągnięcie nieuzasadnionych korzyści. Przedsiębiorca odwołał się do sądu, który uchylił decyzję stwierdzając m.in. że kalkulacje cen paliw oparte na czynnikach obiektywnych i subiektywnych oraz nawiązujące do cen na rynkach światowych - w pełni konkurencyjnych, są równoprawne w stosunku do innych typów kalkulacji, np. w oparciu o koszt wytworzenia. To stanowisko podzielił w 2003 r. Sąd Najwyższy.

Proponowane rozwiązania w innych krajach

Problem wzrostu cen paliw dotyczy całego rynku europejskiego i jest przedmiotem analiz prowadzonych przez krajowe urzędy antymonopolowe m.in. w Austrii, Niemczech czy Grecji. Podkreślenia wymaga, że ich wstępne wnioski nie odbiegają od ustaleń dotyczących rynku polskiego wskazując, że wzrost cen paliw wynika przede wszystkim z czynników wykraczających poza rynki krajowe, jak również na brak możliwości spowodowania obniżek cen za pomocą narzędzi, jakimi dysponują krajowe urzędy antymonopolowe.

W wielu państwach problem aktualnych wzrostów cen m.in. na rynku paliwowym jest rozwiązywany za pomocą instrumentów polityki gospodarczej, takich jak np. obniżki podatków. Również w Polsce rząd czasowo obniżył VAT na paliwa z 23 do 8 proc. oraz obniżył stawkę akcyzy na niektóre paliwa silnikowe. Oprócz tego w części państw europejskich wprowadzono lub rozważa się wprowadzenie specjalnych podatków (tzw. windfall tax) obciążających krótkotrwałe, wysokie zyski koncernów paliwowych i energetycznych. Takie rozwiązanie już obowiązuje m.in. we Włoszech, Wielkiej Brytanii czy Rumunii.